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开封与郑州,从政区分合到一体化发展

2020-09-16 11:52 作者:郭书学 来源:开封网-开封日报

开封与郑州同处广袤中原的腹地,地域相连,一纬贯之。历史上,这对姐妹城市曾多次分合。开封的名气大于郑州,曾以国都身份领帅全国、以省会身份领帅全省。1954年,郑州成为河南省省会后,两市周边各县在地区行政管辖上,或一分为二,或合二为一,走过了多变的发展历程。如今,郑汴一体化又把两市紧紧地联系在了一起。作为大都市区的核心城市,在加速推进深度融合的背景下,联系历史上两市的分合变迁和城市演变,将有助于确立郑汴都市区的应有地位,有助于制订切合实际的长远目标和远景规划。

从地域行政空间上看,郑汴都市区的前身是开封地区(专区),再往前则是郑州专区。这要从新中国成立初期两市的设立说起……

1948年10月22日和24日,郑州、开封先后解放。同年10月28日和11月6日,郑州市政府和开封特别市政府分别宣告成立,标志着两地人民政权的诞生。初设的郑州市,面积仅有当时的郑县城区5.23平方公里,人口不足5万;开封市城区面积18.35平方公里,人口近30万。

1949年年初,管辖两市周边各县的陈留专区和郑州专区分别设立。陈留专区辖陈留、尉氏、开封、中牟、洧川、兰封、杞县、通许、考城9县,行署驻地陈留;郑州专区辖新郑、密县、登封、巩县、荥阳、成皋、郑县7县,行署驻地荥阳。

1952年撤销陈留专区,将所属9县划入郑州专区,这时的郑州专区辖县为16个。翌年,撤销下辖的郑县,属地分别并入郑州市和中牟、新郑二县;将撤销后的平原省菏泽专区所属之东明县,划入郑州专区。这时的郑州专区辖县数量未变,而郑州市的辖域却因郑县部分地域的划入扩大了许多。

1954年实行小县撤并:撤销成皋县,并入荥阳县;撤销洧川县,并入长葛县;将兰封、考城二县合并,设立兰考县。此时的郑州专区辖县为13个。

1954年10月,河南省省会从开封迁至郑州。为减少开封市因省府迁郑所受影响,省委决定将郑州专区改为开封专区,行署驻地由荥阳迁至开封。1955年年初,开封专区行署机构迁至开封原省政府大院办公。随省会迁郑,大约7万人由开封去了郑州。就是这样的迁出迁入,使开封、郑州的城市地位发生了悄然互换,标志着开封作为省会延续近700年至此结束。

1957年,撤销陈留县,并入开封县;1963年,东明县划归山东菏泽专区;1965年,原洧川县部分地区划归尉氏县;1971年,荥阳县从开封地区划出,归属郑州市,郑州市区范围进一步扩大。1969年开封专区改为开封地区,成为省县之间完全意义上的地方行政机构。此时的开封地区辖县为10个,并一直延续到1983年10月。

1983年10月以前的开封地区,加上开封、郑州两市辖域在内,总面积13890平方公里,总人口838万。此后,开封地区撤销,辖区一分为二,分属两市。郑州市人口474万,其中市区人口144万;开封市人口364万,其中市区人口61万。当年,两市国民生产总值共56.58亿元,其中郑州市37.5亿元(当年价)、开封市19.08亿元(当年价)。

从上述数字不难看出,自改革开放以来,由于省会城市的特殊地位及交通枢纽等方面的因素,郑州与开封在发展过程中已经拉开了距离,郑州远远领先于开封。随着国家经济的发展,郑州20世纪60年代已成为新兴的工业城市。进入20世纪80年代,乘着改革开放的东风,郑州阔步向中原商贸物流中心城市、中部综合交通和经济中心城市迈进。开封则在尽力弥补省会迁移所受到的影响,逐步完成了由消费性城市向工业生产城市的转变。由于多方面原因,开封的经济规模已经远逊郑州。

1983年,为了打破城乡经济的二元结构,促进城乡经济之间的交流融合,河南省学习苏南地区的先进经验,率先在开封地区推行“市带县”体制。具体是:将开封地区所辖县一分为二,西部的巩义、新密、新郑、中牟、登封划归郑州市,加上原辖之荥阳,郑州市辖县为6个;东部的兰考、杞县、尉氏、通许、开封(今祥符区)划入开封市,开封市辖县为5个。是年10月完成撤并后,郑州市辖域面积7446平方公里,开封市辖域面积6444平方公里,相差1/6。

实行“市带县”体制后,郑州市辖域除中牟外,其余5县自然资源丰富,乡镇企业发展较快,经济基础较为厚实。相对而言,开封市辖域基本全是单一的农业县,有的还是国家级贫困县,工业基础薄弱,财政收支困难。虽然改革开放当时才进行了5年,但由于郑汴两市及所属各县自然环境与生产资源的差异,经济社会发展出现了严重的不平衡现象。

抛开省会城市政治、经济、交通、文化等方面的优势不说,单从所辖地域的差异上看,就注定郑州、开封的不平衡发展将进一步加剧。省会城市利用自身优势,将全省的各类资源向其倾斜;吸引精英人才及流动人口,扩大其城市容量,充实其城市内涵,使城市规模迅速扩大。改革开放以来所引入的外来投资、高新技术产业开发等,绝大部分落在了郑州。

相对而言,开封失去了上述优势。虽然有一批20世纪五六十年代投资兴建的工业企业曾在1980年前后产生了较好的效益,创制生产了一批在省内外有影响的名牌工业产品,但终因缺乏自然资源的支撑,改革开放不够,发展后劲乏力,加之南方、东南沿海等先进地区激烈的竞争,导致开封整体发展严重滞后。无奈之下,开封不少实体的许多技术、管理人才及商贸服务业的能工巧匠赴经济发达地区以及郑州寻求发展。

开封经济的滞后发展引起了省内外社会各界甚至海外侨胞的广泛关注,人们纷纷提建议、想办法、促发展。2005年,省委、省政府审时度势,作出了“实施中原城市群建设、率先推进郑汴一体化发展”的重大战略部署。在省委、省政府相关措施的推动之下和在开封市广大干部群众的努力之下,开封的经济社会发展逐渐步入了快车道。

郑汴一体化发展始于2005年。这年的4月17日,河南省政府委托省发改委召开中原城市群规划开封专题座谈会,提出“在中原城市群的总体规划中,应将开封作为郑州都市圈的功能城市,将郑州的部分教育职能逐步向开封转移”“使开封成为郑州都市圈的教育基地,实现一体化发展”。同时希望“开封从自身的优势出发,扬长避短,改变目前发展的被动局面。通过与郑州经济一体化,吸引和利用郑州的各种要素,促进开封的发展”。此后,相关规划逐步付诸实施。2011年,国务院发布《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》,又明确指出“要加快郑汴一体化进程”。

郑汴一体化发展实施十多年,结下了累累硕果。2006年10月,郑州开封两地电信同价;2006年11月19日,郑汴城市快速通道——郑开大道通车;2013年1月1日,两地正式实施金融同城;2013年10月26日,郑州开封共用0371区号,电信实现同城;2014年12月28日,郑开城际铁路正式开通运营;2016年9月10日,连接两市的郑徐高铁开通运营;2018年10月29日,连接开封至新郑机场的开港大道通车,开港大道把沿线各个片区有机串联起来,加速了开封与港区的高端制造和现代物流业融合,初步形成了汇聚发展要素的郑汴港“黄金三角”。近两年来,郑汴之间的多条快速通道仍在修建,布局其间的不少项目也在建设中。

作为新老省会的郑州与开封,实施一体化发展有着天然条件。开封作为举世公认的古都名城,历史文化底蕴和地理资源异常丰厚,在国内外有着很大的吸引力和号召力。郑州作为省会和历史文化名城,我国中部地区重要的中心城市、特大城市,其区域关联与经济增长的空间溢出效应,对于加强开封区域经济联系、对于经济持续快速协调发展具有巨大的促进作用。郑州市通过技术、资本和人力资源的多层面溢出带动开封发展,开封则利用郑州发展的辐射、溢出效应,加快推进两市产业合作。

郑汴一体化实施10多年以来,已经打下了坚实基础。两市的空间距离,过去是60多公里。多年来,随着郑州向东、开封向西的相向发展,城区的实际距离只剩下10公里左右,这个地域距离已接近是一个城市的空间,郑汴同城初具雏形。2019年,郑州开封两市全年合计完成生产总值近14000亿元,共有常住人口近1500万;两市市域城市建成区面积合计达1450平方公里,中心城区建成区面积合计达806平方公里。

郑汴一体化有利于打造中原经济区的核心增长极,是一项双赢的举措。郑汴一体化促使开封建设成为全市乃至河南省经济社会发展的核心增长极。开封作为郑州产业迁移的一个重要腹地,很大程度上缓解了郑州土地资源日趋紧张的尴尬局面,从而使郑州在经济发展和产业优化升级上具备更大的空间。郑汴一体化实施以来,开封通过自身优势和郑州的影响,吸引了投资商的注意力,较快地促进了经济发展。郑汴一体化已经形成了融合发展的新格局。

在2017年1月国务院批复的《中原城市群规划》中,明确提出支持“郑州建设国家中心城市”,“推动郑州与开封、新乡、许昌、焦作4市深度融合,建设现代化大都市区”。

中原大都市区中的郑州、开封、新乡、许昌、焦作5市,总面积超过3万平方公里,人口3000万。如此大的区域和如此多的人口,要作为一个大都市区进行建设,不可能同步推进,只能作为远景规划在较长时间内分步实施。中原大都市区建设的重点和首要目标,也是最现实、最可行的步骤,无疑是已实施10多年的郑汴一体化,即郑汴同城建设。

郑汴都市区是中原城市群、中原大都市区的核心区,它涵盖的范围,恰恰是66年前迁出迁入的新老省会,是34年前撤并的开封地区。如今,原开封地区辖域内的郑汴两市及所属县区已今非昔比,其城区规模和面貌、人口与经济总量以及城镇化率等都发生了翻天覆地的变化。在这一范围内,由郑东新区、汴西新区和航空港实验区所形成的三角区域,面积超过2000平方公里。该区域依托机场、铁路、公路等交通枢纽,现代基础设施完善、人口和产业聚集度高、辐射功能强大,已经具备了良好的发展基础。当前要抓住国家“支持郑州国家中心城市及大都市区建设”这一契机,采取强有力的方法措施,推动郑汴新区乃至郑汴都市区高规格高标准快速发展。

应借鉴京津冀协同发展的国家战略和外地经验,对两市的主体功能给予合理定位,实施合理分工。既要考虑郑汴两市各自的城市特色、环境优势,还要尊重历史文化的发展传承和现有基础。准确而切合实际地依据城市的功能定位,主动引导符合功能定位的产业与项目合理摆放,搞好两市的综合协调和平衡发展。

首先应巩固和扩大郑州作为全省综合经济中心的地位。郑州是中原地区、国内和国际的铁路、公路、航空交通枢纽,其交通区位优势无可替代。自1954年省会迁郑以来,经过60多年的发展,郑州已经成为全省乃至中原地区的商业物流服务中心和制造业基地。当前,配合郑州大都市区建设,应进一步充实和扩大其综合经济中心的各个要素,引导郑州发展成能辐射带动中原地区乃至更大范围的综合经济中心。

其次应确立和巩固开封为全省政治文化中心的地位。开封有着4000余年的建城史,是举世闻名的“八朝古都”,曾作为河南省省会近700年之久。在新中国成立初期的省会迁郑过程中,开封以巨大的付出支持了全省新中心的建立。虽在一段时间内发展缓慢,但毕竟是以大宋首都为代表的古都文化、以五代省会为基础的省会文化的创源地,长期是中原地区的核心城市。目前,开封在历史遗产、丰厚文化基础上发展起来的文化产业,在省内名列前茅,在国内颇具名气。在文化成为经济社会发展的恒久推动力、倡导优秀文化传承弘扬的今天,开封的后发优势明显,发展势头强劲。确立开封重新成为全省政治文化中心,符合开封的城市特点和长远目标。

再次,应搞好两市的综合协调和平衡发展。针对目前开封发展滞后于郑州的实际情况,省委、省政府应对开封适当给予政策倾斜,郑州市也应以反哺的心理支持开封发展。比如,既已确立开封为全省政治文化中心,就应该将更多的高等院校、科研院所设置在开封,扶持开封的文化旅游项目建设。为加速郑汴同城,应该尽快将郑州地铁通达开封。

回顾郑汴两市从行政分合到同城发展走过的道路,不难看出,这是一个螺旋式上升的分合之路。历史将证明,通过郑汴一体化实现新老省会同城发展,是提高河南声誉、传承中原文明、推动中原经济区快速发展的必由之路,具有积极的历史意义和现实意义。我们有理由相信,在交通通信、电子科技高度发达的今天,郑州与开封必将在同城的道路上携手致远,迈向光明的美好未来!

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责任编辑:刘薇薇

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